Navrhované zmeny v kompetenciách WHO pri riadení pandémie
Dana Jelinková Dudzíková
Sudkyňa Správneho súdu v Bratislave
Svetová zdravotnícka organizácia (WHO) je špecializovaná medzivládna organizácia OSN zameraná na problematiku zdravia. Organizačnú štruktúru WHO tvorí Svetové zdravotnícke zhromaždenie ako vrcholný rozhodovací orgán WHO, ďalej Výkonná rada WHO a Sekretariát WHO, ktorý riadi Generálny riaditeľ (volený Svetovým zdravotníckym zhromaždením na základe nominácie Výkonnej rady WHO). Podľa Ústavy WHO má Svetové zdravotnícke zhromaždenie právomoc regulovať opatrenia zdravotných, karanténnych a iných krokov, ktorých cieľom je zabrániť šíreniu choroby z jednej krajiny do druhej.
Svetové zdravotnícke zhromaždenie prijalo v roku 2024 rezolúciu WHA 77.17 (2024) o navrhovaných zmenách Medzinárodných zdravotných predpisov z roku 2005. K navrhovaným zmenám sa vyjadrila Slovenská republika, rezorty spravodlivosti a zdravotníctva, právnické fakulty z právneho hľadiska a lekárske fakulty z lekárskeho hľadiska.
Zmeny prinášajú posilnenie a podstatné rozšírenie právomoci generálneho riaditeľa WHO bez súčasného posilnenia transparentnosti v procese prijímania jeho rozhodnutí, bez súčasného doplnenia záruk v podobe účinnej súdnej či inej nezávislej kontroly jeho krokov a bez vytvorenia jasného a predvídateľného zodpovednostného mechanizmu v prípade vzniku škôd, napríklad na zdraví jednotlivcov, v dôsledku jeho rozhodnutí.
Navrhuje sa, aby generálny riaditeľ WHO mal právomoc rozhodnúť, či ohrozenie verejného zdravia medzinárodného významu predstavuje zároveň aj „pandemický núdzový stav“, v nadväznosti na čo bude mať generálny riaditeľ dodatočné právomoci v súvislosti s citujem „spravodlivým prístupom k relevantným zdravotníckym produktom“. Štátom sa ukladá v tej súvislosti povinnosť spolupráce a podpory, vrátane podpory finančného charakteru.
V podstate sa navrhuje osobitný právny režim, ktorý sa spustí vyhlásením pandemického núdzového stavu, v dôsledku ktorého vzniká prakticky neobmedzená právomoc jedného človeka – generálneho riaditeľa WHO, stojaca nad ústavami a právnymi poriadkami štátov. Návrh zmien nepredstavuje žiadne účinné mechanizmy záruk či revidovania rozhodnutí generálneho riaditeľa WHO.
V prvom rade je podstatné zodpovedať otázku, či pojem „núdzový stav“, tak ako ho máme zakotvený v našom právnom poriadku, je totožný s pojmom „pandemický núdzový stav“ ako ho používa WHO v zmenených Medzinárodných zdravotných predpisov.
Podľa ústavného zákona (ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu) môže núdzový stav vyhlásiť vláda len za podmienky, že došlo alebo bezprostredne hrozí, že dôjde k ohrozeniu života a zdravia osôb, a to aj v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie; núdzový stav možno vyhlásiť len na postihnutom alebo na bezprostredne ohrozenom území, ktorým môže byť aj celé územie Slovenskej republiky. Núdzový stav možno vyhlásiť v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas, najdlhšie na 90 dní. Núdzový stav vyhlásený z dôvodu ohrozenia života a zdravia osôb v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie možno v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas predĺžiť najviac o ďalších 40 dní, a to aj opakovane. S predĺžením núdzového stavu musí vysloviť súhlas národná rada. Ak národná rada nevysloví súhlas, predĺžený núdzový stav zanikne.
Podľa navrhovaných zmien Medzinárodných zdravotných predpisov „pandemický núdzový stav“ znamená stav ohrozenia verejného zdravia medzinárodného významu, ktorý je spôsobený prenosným ochorením a došlo alebo existuje vysoké riziko, že dôjde k jeho významnému geografickému rozšíreniu do viacerých štátov alebo v rámci nich, prevyšuje alebo existuje vysoké riziko, že prevýši kapacity zdravotníckych systémov týchto štátov na reakciu, spôsobuje alebo existuje vysoké riziko, že spôsobí významné narušenie spoločenského a/alebo hospodárskeho života a vyžaduje urýchlené, spravodlivé a posilnené koordinované medzinárodné úsilie.
Z vyššie uvedeného vyplývajú rozdiely v podmienkach vyhlásenia núdzového stavu – posudzovaný stav buď už nastal, alebo je bezprostredná hrozba, že nastane (náš ústavný zákon), avšak podľa WHO postačuje vysoké riziko, že nastane. Z právneho hľadiska nie sú pojmy „bezprostredná hrozba“ a „vysoké riziko“ totožné.
Pojem WHO „pandemický núdzový stav“ sa preto javí ako koncipovaný širšie (možno ho chápať aj ako preventívny núdzový stav) než slovenským ústavným zákonom definovaný „núdzový stav“. Navyše naša právna úprava na ústavnej úrovni jasne definuje mechanizmus procesu vyhlásenia aj predĺženia núdzového stavu (kto ho vyhlasuje, na aké obdobie, v akom rozsahu, koho súhlas sa vyžaduje na predĺženie). Tieto mechanizmy by boli de facto popreté a nahradené rozhodnutím administratívneho funkcionára medzinárodnej organizácie.
Európska komisia pre demokraciu prostredníctvom práva (ďalej len „Benátska komisia“), ako poradný orgán Rady Európy pre ústavnoprávne otázky, vydala v apríli 2020 Súhrn stanovísk a správ Benátskej komisie k núdzovému stavu. Z tohto materiálu vyplývajú základné právne štandardy pre núdzový stav. Patrí medzi ne jasná definícia núdzového stavu, postup pre určenie, ktorá situácia je núdzová, ako aj to, či existuje parlamentná kontrola a súdny prieskum existencie a trvania takej situácie a rozsahu akejkoľvek odchýlky od nich.
Čo sa týka určitosti pojmu, Benátska komisia uvádza, že núdzové situácie, ktoré môžu viesť k vyhláseniu núdzových stavov, by mali byť ústavou jasne definované a vymedzené. Inými slovami, mala by sa jasne špecifikovať existencia skutočného a bezprostredného nebezpečenstva.
Uvedená podmienka je vyjadrená v troch hlavných zmluvách o ľudských právach – Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd, Medzinárodný pakt o občianskych a politických právach, Americký dohovor o ľudských právach. Benátska komisia uznala, že je ťažké predvídať a presne popísať núdzovú situáciu. Podmienky, ktoré ústava ukladá na vyhlásenie stavu núdze, je v každom prípade potrebné vykladať v zmysle definícií uvedených v Dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd a v Medzinárodnom pakte o občianskych a politických právach.
Okrem toho by malo podľa Benátskej komisie byť povolené odvolať sa na súdy proti právnym normám a konaniu orgánov pre mimoriadne núdzové situácie. Uvedené práva a záruky by mali požívať všetci bez diskriminácie.
Všetky vyššie uvedené dôležité aspekty právnych štandardov v núdzovom stave však navrhované zmeny Medzinárodných zdravotných predpisov neriešia. Pojem „pandemický núdzový stav“ nie je definovaný ako existencia skutočného a bezprostredného nebezpečenstva. Z navrhovaných zmien nevyplýva žiadne postavenie vnútroštátnej parlamentnej a súdnej kontroly, či už rozhodnutí administratívneho funkcionára medzinárodnej organizácie alebo na to reťazujúcich sa opatrení. Preto je otázne, či prípadné aktivovanie procesov na základe navrhovaných zmien WHO bude súladné so stanoviskami Benátskej komisie k právnym štandardom počas núdzového stavu.
Medzi krajinami, ktoré odmietli navrhovanú zmenu Medzinárodných zdravotných predpisov patrí z krajín EU napríklad Taliansko. Z verejne dostupných zdrojov vyplýva, že Taliansko odmietlo zmeny s poukazom na ústavnoprávne, ako aj ekonomické dôsledky navrhovaných zmien na právnu a hospodársku situáciu krajiny. Zavedením zmien by sa totiž zvýšili aj výdavky štátneho rozpočtu. Podobný efekt by to malo aj u nás.
Záverom je potrebné uviesť, že Európska únia má iba doplnkovú právomoc v záležitostiach verejného zdravia, a preto akékoľvek vyjadrenia, odporúčania či iné prejavy vôle inštitúcií EU k tejto téme nemajú záväznú hodnotu. Navyše, keďže Európska komisia porušila princíp transparentnosti pri prístupe k informáciám o zmluvách o nákupe vakcín, až do sprístupnenia všetkých informácií sa z tohto dôvodu môžu akékoľvek prejavy presahujúce kompetencie inštitúcií EU v oblasti verejného zdravia javiť ako dôsledok nenáležitého vyhodnotenia situácie.
