Pripomienky Krajského súdu v Bratislave

Pripomienky Krajského súdu v Bratislave
k návrhu zákona o súdnej ochrane vo verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov
č. LP/2020/624

Všeobecná pripomienka

Presun poskytovania ochrany v procese verejného obstarávania z Úradu pre verejné obstarávanie na správne súdy a zavedenie dvojmesačných lehôt na ich rozhodovanie znamená neodôvodnené preferovanie tohto typu agendy na úkor inej agendy správneho súdnictva, rovnako podstatnej – napríklad agendy sociálneho poistenia, nečinnosti orgánov verejnej správy alebo zásahov orgánov verejnej správy.

V súčasnosti existujúci proces verejného obstarávania podľa zákonov č. 343/2015 Z.z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon č. 343/2015 Z.z.) a č. 162/2015 Z.z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len SSP) je plne funkčný. Navyše, podľa štatistík Úradu pre verejné obstarávanie tento úrad rozhoduje o námietkach v priemere 50 dní a podanie správnej žaloby proti rozhodnutiu o námietkach nemá odkladný účinok. Aj v prípade, že správny súd za súčasnej právnej úpravy prizná správnej žalobe odkladný účinok, je povinný vo veci meritórne rozhodnúť do šiestich mesiacov od priznania odkladného účinku. Rozhodnutie správneho súdu je právoplatné, podaná kasačná sťažnosť však má odkladný účinok (§ 446 ods. 2 písm. b/ SSP v spojení s § 163 a nasl. zákona č. 343/2015 Z.z.).

Navyše, aj odborníci z Úradu pre verejné obstarávanie alebo advokáti, ktorí by teoreticky mohli byť prísediacimi (de facto sudcami) podľa navrhovanej úpravy, nemusia mať vedomosti o všetkých technických oblastiach života a v tom prípade by bolo potrebné nariadiť znalecké dokazovanie napríklad z oblasti stavebnej, informačných technológií, energetickej, zdravotníckej, atď., čo má tiež nepochybne vplyv na dĺžku konania pred súdom.

Vzhľadom na funkčnosť súčasného procesu konania vo veciach verejného obstarávania a nepresvedčivé argumenty obsiahnuté v dôvodovej správe k navrhovanému zákonu navrhujeme stiahnuť navrhovaný zákon o súdnej ochrane vo verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov z legislatívneho procesu, otvoriť o ňom širokú diskusiu a podľa jej výsledku ho prepracovať.

Osobitné pripomienky k niektorým ustanoveniam predkladaného návrhu zákona

Neodôvodnené rozdiely v prednostnej rýchlosti súdneho konania medzi oblasťou verejného obstarávania na jednej strane a ostatnými agendami správneho práva na druhej strane a zároveň neodôvodnený rozdiel v právnej úprave prednostnej rýchlosti v rámci samotnej oblasti ochrany hospodárskej súťaže ako takej – na jednej strane oblasti verejného obstarávania a na druhej strane oblasti ochrany hospodárskej súťaže z hľadiska protimonopolného úradu. Do agendy hospodárskej súťaže totiž patrí nielen rozhodovacia činnosť Úradu pre verejné obstarávanie, ale aj rozhodovanie Protimonopolného úradu SR a Európskej komisie. Podľa nálezu Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 12/97 pri rozdielnej úprave jednej oblasti (v tomto prípade priestupkového práva a vylúčenie určitej časti rozhodnutí o priestupkoch zo súdneho prieskumu) vznikajú neodôvodnené rozdiely medzi fyzickými osobami a právnickými osobami v prístupe k súdu a spôsobuje to pri uplatňovaní základných ústavných práv a slobôd právnu neistotu. Časť týchto subjektov nebude mať zabezpečené právo na rovnako rýchly proces prejednaním veci nezávislým súdnym orgánom (veci dôchodkového poistenia, katastrálne veci, stavebné veci, posudzovanie vplyvov na životné prostredie, veci nečinnosti orgánov verejnej správy, zásahov orgánov verejnej správy, veci infožiadostí, daňové a poplatkové veci, protimonopolné veci, grantov, disciplinárne konania, priestupky, správne delikty, atď.), preto uvedená nerovnosť vedie k porušeniu čl. 1 Ústavy SR.

Dočasný prenos uvedenej agendy na Krajský súd v Nitre, Krajský súd v Žiline a Krajský súd v Košiciach (§ 89 navrhovaného zákona) nezodpovedá súčasnej špecializácii sudcov správnych súdov v Slovenskej republike: sudcovia správneho kolégia Krajského súdu v Bratislave ako jediní na Slovensku sa špecializujú na ochranu hospodárskej súťaže, pod ktorú patrí aj verejné obstarávanie, a to vzhľadom na kauzálnu príslušnosť upravenú v § 15 SSP s dosahom na celé územie Slovenskej republiky. Sudcovia správneho kolégia Krajského súdu v Nitre, Žiline a Košiciach v tejto agende doposiaľ nerozhodovali, nie sú na túto problematiku špecializovaní, napriek tomu im zákonodarca bez akéhokoľvek vysvetlenia zveril rozhodovanie v oblasti verejného obstarávania v enormne krátkych lehotách podčiarkujúc špecializáciu sudcov. Zároveň však ignoruje špecializáciu sudcov správneho kolégia Krajského súdu v Bratislave v oblasti verejného obstarávania. Nemožno nechať bez povšimnutia, že Úrad pre verejné obstarávanie sídli v Bratislave a krajské súdy sídlia v Nitre, Žiline a Košiciach, preto sa vzhľadom na cestovanie zástupcov Úradu pre verejné obstarávanie z Bratislavy do Nitry, Žiliny a Košíc a naspäť zvýšia náklady na štátny rozpočet v podobe cestovných náhrad, náhrad za stratu času, diéty, nové motorové vozidlá, ktoré budú voziť zamestnancov na pojednávanie, prípadne náklady na ubytovanie v uvedených mestách, ak by štátni zamestnanci Úradu pre verejné obstarávanie (ako zástupcovia Úradu pre verejné obstarávanie ako účastníka v konaní) cestovali hromadnou dopravou a nemali by vhodný vlakový alebo autobusový spoj. Kým si Krajský súd v Nitre, Krajský súd v Žiline a Krajský súd v Košiciach osvoja agendu verejného obstarávania, môžu vznikať prieťahy v konaní.

K čl. I. § 6, § 7 a § 8 navrhovaného zákona

Ustanovenia § 6 a § 7 navrhovaného zákona upravujú nový spôsob obsadenia senátov správneho súdu. Návrh zákona zavádza pojem „prísediaci sudca“ aj spôsob jeho kreovania – voľbou v Národnej rade SR s päťročným funkčným obdobím. Predkladateľ návrhu zákona predpokladá, že má ísť o právnikov s minimálne 5-ročnou praxou v oblasti verejného obstarávania a s možnosťou, že prísediacim môže byť aj aktívny zamestnanec Úradu pre verejné obstarávanie.

Navyše, z predkladaného návrhu zákona nie je zrejmé, aký konkrétny dôvod viedol predkladateľa na vytvorenie funkcie „prísediaceho“ z iných radov ako z radov sudcov. Z predloženého návrhu nie je zrejmé, žeby sa mal prísediaci ako odborník z inej oblasti ako oblasti práva zaoberať touto agendou, pretože predkladateľ vyžaduje právnické vzdelanie. Ak by malo ísť o adeptov, ktorí sa venujú „ekonomickej“ alebo „technickej“ časti posúdenia konkrétneho verejného obstarávania, potom je nelogické, aby podmienkou bolo dosiahnutie vysokoškolského právnického vzdelania druhého stupňa. Inými slovami, predkladateľ návrhu zákona považuje sudcu s právnickým vzdelaním, ktorý sa na Krajskom súde v Bratislave špecializuje na oblasť verejného obstarávania pod dobu päť rokov alebo viac ako päť rokov (ako kauzálne príslušnom súde v rámci celej Slovenskej republiky na veci ochrany obchodnej súťaže), za menej odborne znalého ako inú osobu tiež s právnickým vzdelaním a s 5-ročnou praxou v oblasti verejného obstarávania. V tejto situácii niet logického argumentu ospravedlňujúceho úmysel predkladateľa zákona obsadiť správne súdy politickými nominantmi v oblasti verejného obstarávania, keď už v súčasnosti sa na oblasť verejného obstarávania podrobne špecializujú sudcovia Krajského súdu v Bratislave. Navrhované znenie je preto v rozpore s čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a s princípmi právneho štátu v zmysle čl. 1 Ústavy Slovenskej republiky aj v rozpore so zámerom Ministerstva spravodlivosti SR na špecializáciu sudcov.

Samotná voľba prísediacich vyvoláva veľa otázok z hľadiska dôvodu jej výberu a z hľadiska vplyvu na nezávislosť a nestrannosť senátu správneho súdu ako takého a ako sa bude javiť navonok. Podľa predkladateľa návrhu zákona prísediacim môžu byť advokáti aktívne činní vo svojej praxi a zároveň budú prísediacimi podľa § 6 a § 7 navrhovaného zákona, ako aj zamestnanci Úradu pre verejné obstarávanie, ktorí budú zároveň aj zamestnancami ÚVO.

Pri kreovaní prísediacich podľa navrhovaného zákona môže prichádzať k zásahu do nezávislosti súdnej moci a súdnej ochrany. Neprimerane a neodôvodnene sa vytvárajú dve kategórie „sudcov“ – tí, ktorí prešli veľmi náročným výberovým konaním podľa zákonov č. 757/2004 o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a č. 385/2000 Z.z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov na jednej strane a na druhej strane „sudcov“, ktorí boli volení politickým orgánom – Národnou radou SR. Podľa môjho názoru je irelevantné, či ich nazveme (i) prísediacimi alebo (ii) sudcami – prísediacimi alebo (iii) sudcami, pretože podľa účelu navrhovaného zákona sa jednoznačne ráta s ich priamou účasťou na rozhodovaní vo veciach verejného obstarávania a práve v týchto „technických“ otázkach sa na nich predkladatelia návrhu zákona spoliehajú ako na aktívnych členov senátu, de facto sudcov. Je potrebné však mať na pamäti, že čo ak len jeden člen senátu bol volený politickým subjektom, hrozí, že celý senát bude vzbudzovať zdanie, že je závislým orgánom na politickej vôli Národnej rady SR. Túto otázku už pomerne dávno riešil Európsky súd pre ľudské práva (ESĽP) a rozhodnutia sa týkali priamo Slovenskej republiky – Lauko proti Slovenskej republike (č. sťažnosti 26138/95, rozhodnutie zo dňa 2.9.1998), Kadubec proti Slovenskej republike (č. sťažnosti 27061/95, rozhodnutie zo dňa 2.9.1998) a Čanády proti Slovenskej republike (č. sťažnosti 53371/99, rozhodnutie zo dňa 16.11.2004) v súvislosti s preskúmavaním rozhodnutí orgánov verejnej správy vo veciach priestupkov s uloženou minimálnou pokutou, ktoré boli v tom čase vylúčené zo súdneho prieskumu. ESĽP poukázal na to, že jedine nezávislý orgán, ktorým je súd nezávislý od výkonnej moci, poskytuje efektívnu ochranu subjektívnym právam účastníkov v zmysle čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len Dohovor). Orgán verejnej správy ako reprezentant výkonnej moci v štáte (ktorým je nepochybne aj Úrad pre verejné obstarávanie ako ústredný orgán štátnej správy podľa § 31 zákona č. 575/2001 Z.z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov) nie je podľa ESĽP nezávislým súdnym orgánom. Pri rozhodovaní, či orgán možno považovať za nezávislý, treba vziať do úvahy spôsob menovania jeho členov, ich funkčné obdobie, existenciu záruk proti vonkajším tlakom a otázku, či sú tu znaky nezávislosti. Záruka proti odvolaniu členov tribunálu alebo súdu výkonnou mocou počas ich funkčného obdobia je nevyhnutným dôsledkom ich nezávislosti (aj rozsudok ESĽP vo veci Le Compte, Van Leuven a De Meyere proti Belgicku zo dňa 23.6.1981, Séria A, č. 43, str. 24, ods. 55; rozsudok vo veci Bryan proti Spojenému kráľovstvu zo dňa 22.11.1995, Séria A, č. 335-A, s. 15, ods. 37).
Skutočnosť, že zamestnanci Úradu pre verejné obstarávanie sú priamo závislí od predsedu Úradu pre verejné obstarávanie v rámci štátnozamestnaneckého pomeru (vedúci zamestnanec zadáva podriadenému zamestnancovi úlohy, podlieha jeho kontrole a hodnoteniu, má vplyv na funkčný plat štátneho zamestnanca s variabilnými zložkami v podobe osobného príplatku a odmien), ktorí budú v tom istom čase aj prísediacimi podľa § 6 a § 7 navrhovaného zákona, spôsobuje závislosť celého senátu rozhodujúceho vo veci od výkonnej moci a de facto aj zákonodarnej moci, ktorá prísediaceho zvolila poslancami parlamentu, v ktorom sú zástupcovia politických strán a hnutí. Takto formovaný senát nemôže v zmysle ustálenej judikatúry ESĽP citovanej vyššie spĺňať atribúty nezávislého súdu alebo nezávislého tribunálu. Inými slovami, ak bude mať byť členom senátu (prísediacim) zamestnanec Úradu pre verejné obstarávanie, teda zamestnanec závislého orgánu, a bude sa priamo podieľať na rozhodovaní správneho súdu podľa navrhovaného zákona, svoju „závislosť“, resp. zdanie „závislosti“ prenesie aj na celý senát, čo je nepochybne nežiaducim stavom a ESĽP dbá na vyvarovanie sa takýmto situáciám. Rovnaká situácia platí aj pri ostatných prísediacich z iných právnických profesií volených Národnou radou SR (môže ísť napríklad o advokátov súčasne aktívne činných vo svojej advokátskej praxi, v ktorej zastupujú záujmy klientov a ich postavenie je v tomto kontexte odlišné od postavenia nezávislého a nestranného sudcu; s najväčšou pravdepodobnosťou pôjde o advokátov, ktorí sa venujú správnemu právu a budú mať živé kauzy na správnych súdoch).

Na navrhovanú právnu úpravu nie je možné aplikovať rozhodnutie ESĽP vo veciach Ettl a iní proti Rakúsku (č. sťažnosti 9273/81, rozhodnutie zo dňa 24.3.1987). Ide o rozhodnutie týkajúce sa pozemkovej reformy v Rakúsku v minulom storočí a odvtedy je toto rozhodnutie prekonané novšou judikatúrou ESĽP uvedenou vyššie.

Pokiaľ štátny tajomník Ministerstva spravodlivosti SR na zasadnutí Súdnej rady SR dňa 15.1.2021 poukazoval okrem rozhodnutia ESĽP vo veci Ettl aj na rozhodnutie ESĽP vo veci Pabla Ky proti Fínsku zo dňa 22.9.2004 (č. sťažnosti 47221/99), je potrebné upriamiť pozornosť na odlišné stanovisko sudcu J. Borrego Borrego. Hoci ESĽP vo veci samej Pabla Ky rozhodol, že nedošlo k porušeniu čl. 6 ods. 1 Dohovoru tým, že sudca, ktorý meritórne rozhodol na odvolacom súde, bol zároveň v tom istom období aj poslancom zákonodarného orgánu – fínskeho parlamentu. Sudca J. Borrego Borrego v odlišnom stanovisku poukázal na to, že ide o ojedinelé rozhodnutie ESĽP a podľa jeho vedomostí ide o prvé rozhodnutie ESĽP, v ktorom vyhodnotil námietku súčasného vykonávania funkcie sudcu a poslanca fínskeho parlamentu týmto spôsobom. V odlišnom stanovisku poukázal na inú rozhodovaciu prax napríklad vo veciach Crociani a iní proti Taliansku (rozhodnutie Komisie zo dňa 18.12.1980), Fillipini proti San Marino (rozhodnutie zo dňa 26.8.2003, č. sťažnosti 10526/02), Findlay proti Spojenému kráľovstvu (rozhodnutie zo dňa 25.2.1997), v zmysle ktorých neexistuje sloboda, ak právomoc rozhodovať ako sudca nie je oddelená od zákonodarnej moci a výkonnej moci. Ak by bola súdna moc spojená so zákonodarnou mocou, právomoc nad životom a slobodami občanov by bola arbitrárna/svojvoľná, pretože sudca by bol zároveň zákonodarcom. Ak by bola súdna moc spojená s výkonnou mocou, sudca by mohol mal právomoc diktátora (utláčateľa). Podľa názoru sudcu J. Borrego Borrego v predmetnej veci nebola naplnená požiadavka nezávislosti sudcov od zákonodarnej moci, tak ako to vyžaduje judikatúra ESĽP, preto podľa jeho názoru došlo k porušeniu čl. 6 ods. 1 Dohovoru. Z rozhodnutia ESĽP vo veci Findlay proti Spojenému kráľovstvu (č. sťažnosti 22107/93, rozhodnutie zo dňa 25.2.1997) vyplývajú základné predpoklady nezávislosti tribunálu alebo súdu v zmysle čl. 6 ods. 1 Dohovoru: zohľadňuje sa spôsob menovania jeho členov a ich funkčné obdobie, existencia záruk proti vonkajším tlakom a či sa orgán navonok javí ako nezávislý (rovnako to bolo formulované aj v rozhodnutí ESĽP vo veci Bryan proti Spojenému kráľovstvu zo dňa 22.11.1995). V súvislosti s nestrannosťou tribunálu alebo súdu existujú dve požiadavky: (i) členovia tribunálu alebo súdu musia byť subjektívne nezaujatí, (ii) nestrannosť sa musí javiť aj z objektívneho hľadiska, to znamená, že musí v tomto smere ponúkať dostatočné záruky na vylúčenie akýchkoľvek legitímnych pochybností o nestrannosti tribunálu alebo súdu (rovnako aj v rozhodnutí ESĽP vo veci Pullar proti Spojenému kráľovstvu zo dňa 10.6.1996). Koncepty nezávislosti a nestrannosti tribunálu alebo súdu sú úzko prepojené. V predmetnej veci išlo o posúdenie nestrannosti všeobecného vojenského súdu, ktorý rozhodol vo veci sťažovateľa. Členov senátu všeobecného vojenského súdu menoval ustanovujúci dôstojník (convening officer), menoval predsedu senátu (ktorým mal byť generál alebo plukovník v armáde) a aspoň štyroch ďalších armádnych dôstojníkov; na žiadosť ustanovujúceho dôstojníka ich mohol menovať aj veliaci dôstojník. Podľa názoru ESĽP bol kľúčovou postavou ustanovujúci dôstojník (convening officer), pretože všetci členovia všeobecného vojenského súdu patrili pod jeho velenie a mali nižšiu hodnosť ako on. Väčšina z nich, vrátane predsedu, boli priamo alebo úplne pod jeho velením. Navyše, ustanovujúci dôstojník bol oprávnený rozpustiť vojenský súd či už pred alebo počas súdneho konania. Rozhodnutie vojenského súdu bolo vykonateľné, až keď ho podpísal ustanovujúci dôstojník, a mal aj právomoc zmeniť vojenským súdom uložený trest na taký, ktorý považoval za vhodný. Uvedená priama závislosť členov senátu všeobecného vojenského súdu od ustanovujúceho dôstojníka a jeho právomocí však bola podľa ESĽP v rozpore s princípom nezávislosti v zmysle čl. 6 ods. 1 Dohovoru, a preto došlo k jeho porušeniu.

V neskoršom rozhodnutí ESĽP vo veci Morris proti Spojenému kráľovstvu (č. sťažnosti 38784/97, rozhodnutie zo dňa 26.2.2002), ktoré nadväzuje na rozhodnutie vo veci Findlay citované vyššie, ESĽP uviedol, že hoci na základe zmenenej legislatívy bola zrušená funkcia ustanovujúceho dôstojníka a jeho právomoci sú rozdelené medzi vyššie vojenské autority a prokurátora, stále na vojenskom súde pracovali zamestnanci, ktorí boli členmi armády, museli dodržiavať armádnu disciplínu a podávať správy; rozhodnutia, ktoré vydávali v rámci svojej funkcie, do ktorej boli vymenovaní, boli vo veľkom rozsahu prijaté správnym orgánom a armádou, ich funkčné obdobie bolo len štvorročné s možnosťou predĺženia. Z uvedených dôvodov nebolo možné tento tribunál považovať za nezávislý. Preto ESĽP konštatoval porušenie čl. 6 ods. 1 Dohovoru.

Obdobná situácia vzniká aj pri kreovaní senátov podľa navrhovaného zákona – prísediaci budú počas vykonávania funkcie prísediaceho aktívne činní aj v inom povolaní: advokáti, zamestnanci Úradu pre verejné obstarávanie a podobne; advokát bude finančne závislý od svojho klienta a pri poskytovaní právnych služieb bude vychádzať z pokynov klienta, zamestnanec Úradu pre verejné obstarávanie bude finančne závislý od Úradu pre verejné obstarávanie a v rámci štátnozamestnaneckého pomeru bude vykonávať úlohy, ktoré mu zadal jeho vedúci zamestnanec na Úrade pre verejné obstarávanie. Uvedené skutočnosti spôsobujú, že senát, ktorého členom bude takýto prísediaci, bude vykazovať znaky závislosti a jednostrannosti, čo je v zmysle rozhodnutí ESĽP v rozpore s čl. 6 ods. 1 Dohovoru.

V tomto kontexte poukazujeme aj na teóriu zdania nezaujatosti/nestrannosti špecifikovanú ESĽP v jeho rozhodnutiach: spravodlivosť nielenže musí byť poskytovaná, ale musí sa tiež javiť, že je poskytovaná („justice must not only be done, it must also be seen to be done“). Nestačí, že sudca je subjektívne nestranný, ale musí sa ako taký aj objektívne javiť (rozhodnutia vo veciach Delcourt proti Belgicku, Saraiva de Carvalho proti Portugalsku, Gautrin a ďalší proti Francúzsku, atď.).

Navrhujeme upraviť znenie § 6 nasledovne: „Správny súd koná v senátoch, ktoré sa skladajú z troch sudcov, z ktorých jeden je predsedom senátu.“ Ustanovenie § 7 sa ruší. V § 8 sa vypúšťajú slová „alebo prísediaceho sudcu“. Tieto pripomienky sú zásadné.

K čl. I. § 10

Predkladateľ návrhu zákona navrhuje vylúčiť prokurátora zo vstupu do konania podľa tohto zákona a aj z možnosť podať žalobu. Dôvody pre tento návrh uviedol nasledovné: „Účelom predkladaného návrhu zákona je úprava súdnej ochrany poskytovanej vo verejnom obstarávaní. Jej zmyslom je presadenie subjektívnych práv osôb zúčastnených na verejnom obstarávaní (uchádzačov, záujemcov) a na ochranu ich subjektívnych právnych pozícií (najmä majetkových záujmov v hospodárskej súťaži). Naopak, cieľom tejto úpravy nie je vytvoriť systém kontroly (dozoru) nad objektívnou správnosťou verejného obstarávania. Chráneným záujmom tu teda nie je verejný záujem na zákonnosti činnosti verejnej správy, ale výlučne súkromné záujmy jednotlivých účastníkov. V tomto zmysle sa teda konania podľa tohto zákona približujú skôr súkromnoprávnym sporom než čistému správnemu súdnictvu (porov. aj analýzu vo všeobecnej časti). Prokurátorská žaloba (alebo vstup prokurátora do konania) by odporovala tomuto účelu konania, pretože by tým prokurátor vždy vystupoval na ochranu práva a tým aj záujmu (spravidla majetkového) niektorého z uchádzačov/záujemcov proti inému uchádzačovi. Také postavenie prokuratúry by samo hrozilo narušením hospodárskej súťaže. Preto sa navrhuje celkom vylúčiť oprávnenia prokurátora podať tak žalobu, ako aj vstupovať do konania podľa tohto zákona.“

V prvom rade je potrebné uviesť, že správne súdy nie sú súdmi skutkovými ani súdmi civilnými. Oblasť verejného obstarávania nie je výlučne súkromnoprávnym vzťahom medzi verejným obstarávateľom a úspešným uchádzačom z verejného obstarávania, ale priamo sa vzťahuje na čerpanie rozpočtových prostriedkov zo štátneho rozpočtu alebo z rozpočtu Európskej únie, ktoré v zmysle ustálenej rozhodovacej činnosti Súdneho dvora Európskej únie, Európskej komisie a súdov Slovenskej republiky podliehajú verejnej kontrole. Z uvedeného dôvodu sú aj v zákone č. 343/2015 Z.z. koncipované princípy transparentnosti, princíp rovnakého zaobchádzania, princíp nediskriminácie hospodárskych subjektov, princíp proporcionality a princíp hospodárnosti a efektívnosti a ich dodržiavanie podlieha kontrole. Verejnú kontrolu verejného obstarávania nevykonávajú len súdy Slovenskej republiky, Úrad pre verejné obstarávanie, Európska komisia a Súdny dvor Európskej únie, ale aj prokuratúra. Spomínaná kompetencia prokuratúry vyplýva priamo z čl. 149 Ústavy Slovenskej republiky, § 45 nasl. SSP a § 3, § 20 a nasl. zákona č. 153/2001 Z.z. o prokuratúre, pričom prokurátor je oprávnený vstúpiť do akéhokoľvek konania pred správnym súdom (§ 46 SSP), teda aj do konania, ktorého predmetom je ochrana hospodárskej súťaže.

Z uvedeného dôvodu navrhujeme zrušiť § 10. Táto pripomienka je zásadná.

K čl. I. § 16 ods. 2
V uvedenom ustanovení predkladateľ návrhu zákona navrhuje trojdňovú lehotu na prípravu na pojednávanie (čas medzi doručením predvolania a pojednávaním). Všeobecný predpis o konaní pred správnym súdom určuje aspoň 10-dňovú lehotu na prípravu na pojednávanie (čas medzi doručením predvolania a pojednávaním). Dôvod potreby rýchleho konania nie je bližšie špecifikovaný a nie je verifikovateľný ani záver predkladateľa o tom, že subjekty zúčastnené na verejnom obstarávaní v nadlimitných hodnotách možno očakávať, že sa procesu budú plnohodnotne venovať a budú schopné reagovať aj v tejto krátkej lehote. Predkladateľ návrhu zákona neuviedol, ako k tomuto záveru dospel, na základe akých informácií, od koho, v akom časovom horizonte, či urobil prieskum trhu, ktorý by mal špecifikovať a podobne. Bez konkretizácie týchto skutočností je záver o dostatočnosti 3-dňovej lehoty na pojednávanie prinajmenšom predčasný.

Ďalším činiteľom ovplyvňujúcim dĺžku lehoty na prípravu na pojednávanie (čas medzi doručením predvolania a pojednávaním) je skutočnosť, že žalobca – uchádzač vo verejnom obstarávaní – musí byť v konaní pred správnym súdom povinne právne zastúpený advokátom tak, ako to vyžaduje § 49 SSP. Je vysoko pravdepodobné, že advokát nezastupuje v konkrétnom čase len jedného klienta a v každej konkrétnej veci, v ktorej zastupuje klientov, potrebuje nevyhnutný čas na prípravu na pojednávanie, tak aby bolo zachované právo všetkých jeho klientov na právnu pomoc podľa čl. 47 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky. Z predloženého návrhu zákona nevyplýva, žeby predkladateľ konzultoval túto skutočnosť so Slovenskou advokátskou komorou, k akému výsledku dospeli a ako ho predkladateľ zohľadnil pri vypracovaní návrhu zákona.

Navrhujeme najskôr konzultovať znenie so Slovenskou advokátskou komorou a zohľadniť výsledok v znení § 16 ods. 2. Táto pripomienka je zásadná.

K čl. I. § 17
Predkladateľ navrhuje právnu úpravu doručovania vyjadrení účastníkov konania nasledovne:

„(1) Súd spravidla nevyzýva účastníka na vyjadrenie k podaniam iných účastníkov.21)
(2) Žalobcovi nie je potrebné poskytnúť lehotu na vyjadrenie k vyjadreniam žalovaného a ďalších účastníkov.22)
21) napríklad § 105 ods. 2 písm. a) Správneho súdneho poriadku.
22) § 106 Správneho súdneho poriadku.“

Predkladateľ argumentuje „nezdravou praxou zbytočne rozmnoženej výmeny podaní pred samotným prejednaním veci. Neustále doručovanie podaní a čakanie na vyjadrenie ostatných účastníkov ohrozuje podľa predkladateľa schopnosť správneho súdu prejednať žaloby v krátkych lehotách. Ani tam, kde bolo podanie doručené, nie je potrebné poskytovať lehotu na vyjadrenie. Znamená to, že účastník sa nemôže domáhať práva, aby mu taká lehota bola poskytnutá, teda aby sa správny súd zdržal ďalších úkonov, než túto lehotu využije a podá svoju odpoveď na doručené podanie.“

Dovolím si povedať, že navrhovaná právna úprava priamo odporuje rozhodnutiu ESĽP vo veci Trančíková proti Slovenskej republike (č. sťažnosti 17127/12, rozhodnutie zo dňa 13.1.2015) a následnej judikatúre Najvyššieho súdu SR vo vzťahu ku krajským súdom. ESĽP vo veci Trančíková konštatoval, že je povinnosťou súdu doručiť protistrane nielen žalobu s prílohami na vyjadrenie, ale aj vyjadrenie k žalobe žalobcovi a poskytnúť mu lehotu na vyjadrenie k vyjadreniu (replika) a následne aj repliku žalobcu zaslať žalovanému a ďalším účastníkom na prípadné vyjadrenie (duplika), a to bez ohľadu na to, či replika obsahovala alebo neobsahovala nové skutočnosti. ESĽP kládol dôraz na právo účastníka na prístup k súdu, ktoré nebolo rešpektované, čo viedlo k porušeniu čl. 6 ods. 1 Dohovoru. Na základe tohto rozhodnutia ESĽP Najvyšší súd SR vo veľkom počte rušil rozhodnutia krajských súdov z dôvodu, že nezaslali žalovanému vyjadrenie žalobcu (replika), hoci táto skutočnosť nemala právny význam pre konanie, v replike sa nevyskytli žiadne nové argumenty ani návrhy dôkazov a formálnosť doručenia repliky žalovanému mohol odstrániť aj Najvyšší súd SR. Obdobná rozhodovacia prax Najvyššieho súdu SR sa vyskytuje dokonca aj v situácii po meritórnom právoplatnom rozhodnutí krajského súdu a po podaní kasačnej sťažnosti proti jeho rozhodnutiu, kedy Najvyšší súd SR ako dôvod zrušenia rozhodnutia krajského súdu pre porušenie práva na prístup k súdu považoval nedoručenie vyjadrenia ku kasačnej sťažnosti protistrane a neposkytnutie možnosti vyjadriť sa k nemu. Domnievam sa, že vzhľadom na stabilizovanú judikatúru ESĽP v otázke doručovania vyjadrení a replík protistranám je len otázkou času, kedy účastníci konania pred správnym súdom vo veciach súdnej ochrany vo verejnom obstarávaní začnú namietať absenciu doručovania vyjadrení a replík a poskytnutia lehôt na vyjadrenie k nim a ESĽP opäť rozhodne zhodným spôsobom ako vo veci Trančíková proti Slovenskej republike.

Predkladateľ v dôvodovej správe k § 17 ods. 2 uvádza: „Tým sa reaguje na neželané tendencie judikatúry, ktorá vyžaduje poskytnúť v každom prípade lehotu na vyjadrenie k podaniam protistrany.“ Zdôrazňujem, že nejde o tendenciu judikatúry, ale o zákonné ustanovenie § 105 a § 106 SSP, ktoré správny súd dodržiava; ide aj o dodržiavanie práva fyzických a právnických osôb na spravodlivý proces podľa čl. 46 Ústavy Slovenskej republiky a čl. 6 ods. 1 Dohovoru.

Navrhovanou právnou úpravou dochádza aj k rozdielom medzi účastníkmi konania pred správnym súdom. Účastníci konania vo verejnom obstarávaní budú mať obmedzenú možnosť vyjadriť sa k podaniam protistrany, kým v iných konaniach vo veciach správneho súdnictva majú účastníci možnosť v zmysle § 105 a § 106 SSP predkladať repliky aj dupliky. Rozdielnosť medzi účastníkmi konania za súčasnej potreby zachovania ich práva na prístup k súdu v rovnakej miere nie je v navrhovanom zákone upravená a v dôvodovej správe k nemu vysvetlená.

Z uvedených dôvodov navrhujeme zrušiť § 17. Táto pripomienka je zásadná.

K čl. I. § 18 ods. 2

K otázke pojednávania správneho súdu vo veciach verejného obstarávania, ktorú predkladateľ navrhuje upraviť: „Súd môže rozhodnúť vo veci samej bez pojednávania aj napriek žiadosti účastníka o jeho nariadenie, ak tomu nebránia iné dôvody a ak od pojednávania nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci“, uvádzam, že Ústavný súd SR sa obdobnou problematikou zaoberal už v roku 1999 vo vzťahu k § 250f Občianskeho súdneho poriadku – nález Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 14/98 zo dňa 22.6.1999 publikovaný v Zbierke zákonov SR pod č. 166/1999 Z.z. V dôvodovej správe absentujú argumenty, ako sa s rozhodnutím ústavného súdu predkladateľ vysporiadal.

V zmysle nálezu Ústavného súdu SR sp.zn. PL. ÚS 14/98 zo dňa 22.6.1999 publikovaného v Zbierke zákonov SR pod č. 166/1999 Z.z.:

„1. Neústavnosť ustanovenia § 250f Občianskeho súdneho poriadku nevyplýva len z rozporu napadnutého ustanovenia Občianskeho súdneho poriadku, ale najmä z podstaty súčasnej právnej úpravy správneho súdnictva v Slovenskej republike.

2. Ak platná právna úprava správneho súdnictva otázku nariadenia pojednávania vo veci ponecháva výlučne na úvahu súdu a názor účastníkov je právne bezvýznamný, dochádza k prelomeniu zásady bezprostrednosti a ústnosti občianskeho súdneho konania priznanej čl. 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

3. Právo byť prítomný na prerokovaní svojej veci aj v prípade, že konanie bolo vyhlásené za neverejné, rovnako ako právo vyjadriť sa ku všetkým vykonávaným dôkazom nemôže byť obmedzené ani zákonom. Znenie ustanovenia čl. 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky to neumožňuje. Z uvedeného vyplýva, že citované ustanovenie Ústavy Slovenskej republiky neposkytuje zákonodarcovi priestor na obmedzenie v ňom obsiahnutých práv. Ani čl. 51 Ústavy Slovenskej republiky nevyníma čl. 48 z priamej pôsobnosti, t.j. realizovateľnosti priamo ex constitutione.

4. Porušenie zásady rovnosti v právach má charakter porušenia základného ústavného práva iba vtedy, ak je spojené zároveň s porušením aj iného základného práva. Ustanovenie § 250f Občianskeho súdneho poriadku je porušením aj čl. 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a súčasne aj porušením zásady rovnosti v právach vyplývajúcej z čl. 12 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky.

5. Podstatou a zmyslom základného ústavného práva vyplývajúceho z čl. 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky je dosiahnuť nápravu v prípadoch, keď bola osoba ukrátená na svojich právach, vrátane prípadov, keď k porušeniu práv došlo rozhodnutím orgánu verejnej správy. Osobná prítomnosť účastníka konania pred súdom je základným predpokladom úspešného uplatnenia daného práva, teda úspešného poskytnutia súdnej ochrany.

6. Ustanovenie čl. 11 Ústavy Slovenskej republiky je potrebné chápať ako generálny príkaz ústavnej normy všetkým štátnym orgánom Slovenskej republiky, ktoré sa vo svojej rozhodovacej či inej činnosti stretávajú s nutnosťou rešpektovať a presadzovať ochranu ľudských práv alebo základných slobôd, ktoré sú predmetom úpravy medzinárodnej zmluvy aj vnútroštátneho zákona. Prednostná aplikácia výlučne zákonnej úpravy ľudského práva alebo základnej slobody aj vtedy, ak sú splnené podmienky článku 11 Ústavy Slovenskej republiky, znamená porušenie príkazu ústavnej normy v ňom obsiahnutej.

7. Rozhodovanie správnych orgánov o právach podľa Správneho poriadku i zákonom ustanovený postup v druhej hlave piatej časti Občianskeho súdneho poriadku s názvom „Rozhodovanie o žalobách proti rozhodnutiam správnych orgánov“, ktorej súčasťou je aj ustanovenie § 250f Občianskeho súdneho poriadku, môžu v niektorých prípadoch podliehať osobitnému režimu upravenému v čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Keďže ustanovenie § 250f Občianskeho súdneho poriadku nerozlišuje prejednávané prípady na také, ktoré podliehajú režimu čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, a na také, ktoré mu nepodliehajú, je potrebné skúmať súlad týchto ustanovení.“

Táto pripomienka je zásadná.

K čl. I. § 19
Ustanovenie určuje 10-dňovú lehotu na napísanie rozhodnutia s maximálnym predĺžením o ďalších 10 dní. Ustanovenie je materiálne nevykonateľné. Súčasné personálne obsadenie správnych kolégií ani navrhované personálne obsadenie správnych kolégií v novej súdnej mape nemá z objektívneho hľadiska kapacitu zvládnuť napísanie rozhodnutia vo veci v lehote 10 dní, prípadne v predĺženej lehote o maximálne ďalších 10 dní.

Ustanovenie vychádza z neznalosti problematiky verejného obstarávania a nekompetencie predkladateľa návrhu zákona. Je bežné, že rozhodnutie Úradu pre verejné obstarávanie má aj 150 strán, a to v jednej veci. Nie je možné a ani v ľudských silách v lehote 10 dní, resp. max. 20 dní napísať jedno 150-stranové rozhodnutie. Je potrebné mať na pamäti, že sudca správneho súdu nerozhoduje len v jednej veci mesačne, ale má množstvo vecí, ktoré v mesiaci rozhodne a napíše rozhodnutie.

V praxi to bude znamenať, že ku konaniam, v ktorých sú už v súčasnosti správne súdy povinné rozhodnúť v zákonom stanovených lehotách (vo veciach zaistenia – 7 dní, azylu – 90 dní, rozhodnutie o odkladnom účinku žalôb 30 dní a v prípade, že správny súd prizná odkladnú účinok, je povinný rozhodnúť v merite do 6 mesiacov/týka sa to väčšinou práve ochrany hospodárskej súťaže), pribudnú ďalšie, kde sa ráta s dvojmesačnou lehotou na rozhodnutie o prieskumnej žalobe – § 43 návrhu zákona o súdnej ochrane vo verejnom obstarávaní, ako aj o určovacej žalobe v určovacom konaní – § 72 návrhu zákona. Ak k lehotám ustanoveným zákonom pribudnú ďalšie lehoty na rozhodnutie, je tu riziko, že takýto nápor na poskytnutie urýchlenej súdnej ochrany správny súd nemusí zvládnuť.

Navrhujeme zrušiť § 19. Táto pripomienka je zásadná.

K čl. I (i) štvrtá časť navrhovaného zákona s názvom „Prieskumné konanie“, (ii) piata časť navrhovaného zákona s názvom „Predbežné opatrenia“, (iii) šiesta časť navrhovaného zákona s názvom „Určovacie konanie“

V zmysle ustálenej rozhodovacej činnosti súdov Slovenskej republiky úlohou súdu v správnom súdnictve nie je nahradzovať činnosť správnych orgánov pri zisťovaní skutkového stavu, ale len preskúmať „zákonnosť“ ich rozhodnutí, teda to, či kompetentné orgány pri riešení konkrétnych otázok vymedzených žalobou rešpektovali príslušné hmotno-právne a procesno-právne predpisy. Inými slovami povedané, treba vziať do úvahy, že správny súd „nie je súdom skutkovým“, ale je súdom, ktorý posudzuje iba právne otázky napadnutého postupu alebo rozhodnutia orgánu verejnej správy (napríklad rozhodnutia Najvyššieho súdu SR sp. zn. 5Sži/1/2011, 8Sžf/44/2015, 2Sžo/55/2008, 7Sžso/38/2008, 6Sžo/237/2009, rozhodnutia Ústavného súdu SR sp. zn. IV. ÚS 411/2011, II. ÚS 21/2009, atď.).
Nie je riadne odôvodnené prelomenie uvedenej judikatúry v oblasti verejného obstarávania navrhovaným zákonom. Preskúmateľnosť jednotlivých úkonov verejného obstarávateľa vo verejnom obstarávaní pred uzavretím zmluvy (koncesnej zmluvy), určenie neplatnosti už uzatvorenej zmluvy, nariadenie predbežného opatrenia sú nepochybne svojím charakterom civilnou sporovou agendou a patria do právomoci civilného súdu, resp. obchodného súdu, ktoré v konaní postupujú podľa ustanovení Civilného sporového poriadku. Uvedené otázky do kompetencie správneho súdu nepatria, a to z hľadiska charakteru správneho súdnictva, ktorý preskúmava zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, kde na strane žalovaného účastníka konania vystupuje orgán verejnej správy a jeho rozhodnutie sa podrobuje testu zákonnosti, správny súd vo všeobecnosti dokazovanie nevykonáva a vychádza zo skutkového stavu zisteného orgánom verejnej správy. Správne súdy neriešia spory medzi fyzickými a právnickými osobami v sporovom konaní ako civilné súdy podľa Civilného sporového poriadku, nekonajú o určovacej žalobe, nevydávajú a ani nevydávali predbežné opatrenia vo veci (dokonca aj Občiansky súdny poriadok túto možnosť v správnom súdnictve vylučoval), pretože to vylučuje § 2 až § 7 SSP. V súčasnosti sa na uvedenú oblasť špecializujú Okresný súd Malacky (v zmysle § 30 Civilného sporového poriadku je to kauzálne príslušný súd pre celé územie Slovenskej republiky v konaniach o určenie neplatnosti zmluvy, koncesnej zmluvy na práce alebo rámcovej dohody podľa zákona č. 343/2015 Z.z.) a Okresný súd Bratislava II (podľa § 27 Civilného sporového poriadku je to kauzálne príslušný súd pre celé územie Slovenskej republiky v sporoch o určenie neplatnosti zmluvy, koncesnej zmluvy na práce alebo rámcovej dohody). Predkladateľ presvedčivo neodôvodnil odňatie uvedenej agendy špecializovaným súdom v Malackách a Bratislave II a prenesenie na správne súdy (správne kolégiá krajských súdov), ktoré v súčasnosti ani nemajú kompetenciu v uvedených sporoch konať a rozhodnúť.

Navrhujeme štvrtú časť navrhovaného zákona s názvom „Prieskumné konanie“, piatu časť navrhovaného zákona s názvom „Predbežné opatrenia“ a šiestu časť navrhovaného zákona s názvom „Určovacie konanie“ zrušiť a ponechať právnu úpravu Civilného sporového poriadku. Táto pripomienka je zásadná.

JUDr. Jeannette Hajdinová
podpredsedníčka Krajského súdu v Bratislave