Autor: Jelinková Dudzíková D.
Zverejnenie tohto príspevku nadväzuje na zverejnenie oznámenia zámeru Ministerstva spravodlivosti SR novelizovať znenie zákona č. č. 514/2003 Z.z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov, aj v nadväznosti na zodpovednosť štátu za škodu spôsobenú jednotlivcovi porušením práva Európskej únie orgánom výkonu vnútroštátnej verejnej moci.
Tento príspevok obsahuje stručné poznámky týkajúce sa zodpovednostného vzťahu Slovenskej republiky za škodu, ktorú spôsobí jednotlivcovi slovenský orgán výkonu verejnej moci porušením práva Európskej únie.
Úvod
Celý inštitút zodpovednosti členského štátu za škodu spôsobenú porušením práva Európskej únie a inštitút uplatňovania náhrady škody poškodenými subjektmi z uvedenej zodpovednosti, nie sú upravené v zakladajúcich zmluvách [1] ani v aktoch inštitúcií Európskej únie (ďalej len „Únia“) a vyplývajú výlučne z judikatúry Súdneho dvora Európskej únie (ďalej len „SDEU“). [2]
Zodpovednosť členského štátu za škodu spôsobenú porušením práva Únie veľmi úzko súvisí s otázkou všeobecnej záväznosti rozhodnutí SDEU.
Právo Únie de iure neustanovuje všeobecnú záväznosť rozhodnutí súdov Únie. Určitú faktickú všeobecnú záväznosť rozhodnutí súdov Únie však môžeme vyvodiť predovšetkým z charakteristiky zásady zodpovednosti členského štátu za škodu, ktorú spôsobil porušením práva Únie.
Štát totiž môže porušiť právo Únie aj vtedy, ak jeho súd vydá súdne rozhodnutie, ktoré bude v zjavnom rozpore s judikatúrou Súdneho dvora.[3]
Formálny precedentný systém nie je v rámci európskeho práva ukotvený v zakladajúcich zmluvách. V skutočnosti však rozhodnutia SDEU nadobúdajú charakter precedensu. [4]
SDEU vo svojej prípadovej praxi potvrdil, že záväznosť rozsudku o výklade úniového práva nemôže byť ponímaná v intenciách res iudicata, pretože sa nejedná o vec právoplatne rozsúdenú, ale iba o vec právoplatne interpretovanú. [5]
Práve jednotná interpretácia úniového práva je pre členské štáty kľúčová.
Ak vychádzame z potreby jednotného výkladu úniového práva vykonávanom SDEU jeho rozhodovacou činnosťou a skutočnosti, že členské štáty zodpovedajú za škodu spôsobenú jednotlivcovi v dôsledku porušenia úniového práva vnútroštátnym orgánom verejnej moci, pričom všetky hmotnoprávne predpoklady vzniku tejto zodpovednosti sú obsiahnuté výlučne v judikatúre SDEU, je na mieste priznať rozhodnutiam SDEU všeobecnú výkladovú záväznosť.
Predpoklady vzniku zodpovednosti
Pri uplatňovaní zodpovednosti štátu za škodu spôsobenú jednotlivcovi porušením práva Únie musí byť zachovaná zásada rovnocennosti (ekvivalencie) a zásada účinnosti (efektivity). Zásada rovnocennosti (ekvivalence) znamená pre vnútroštátny súd, že nemôže v prípade konania s úniovým prvkom aplikovať prísnejšie procesnoprávne alebo hmotnoprávne pravidlá ako sú tie, ktoré by aplikoval v konaniach bez úniového prvku s podobným predmetom. Zásada účinnosti (efektivity) znamená, že procesné predpisy, ktoré platia vo vnútroštátnych konaniach určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré zakladá úniové právo v prospech právnych subjektov, nemôžu byť upravené takým spôsobom, ktorý by výkon práv priznaných úniovým právnym poriadkom prakticky znemožňoval alebo nadmerne sťažoval. [6]
V práve Únie (napr. v Zmluve o fungovaní Európskej únie) nie je definovaný druh žaloby zo zodpovednostného vzťahu členského štátu za škodu spôsobenú porušením práva Únie. O týchto nárokoch jednotlivcov rozhodujú vnútroštátne súdy pod dohľadom SDEU, ktorý upraví podmienky zodpovednosti. [7]
Porušenia úniového práva sa môže dopustiť každý orgán, ktorý koná v menej členského štátu, najmä zákonodarný orgán, [8] súdny orgán, [9] správny orgán, [10] orgán územnej samosprávy. [11]
Zodpovednosť členského štátu za škodu spôsobenú jednotlivcom z dôvodu porušenia práva Únie rozhodnutím vnútroštátneho súdu môže vzniknúť iba vtedy, ak toto rozhodnutie vydáva súd tohto členského štátu rozhodujúci v poslednom stupni.[12]
Vznik zodpovednosti členského štátu za škodu spôsobenú porušením práva Únie podmieňuje judikatúra SDEU nasledujúcimi základnými predpokladmi, ktoré platia aj v prípade, ak škodu spôsobil vnútroštátny súdny orgán [13]:
a) musí ísť dostatočne závažné porušenie práva Únie;
b) porušená norma Únie musí zakladať práva pre fyzické alebo právnické osoby alebo povinnosť pre členský štát, ktoré je možné dostatočným spôsobom určiť;
c) existencia škody;
d) priamy vzťah kauzality medzi porušením úniového práva a spôsobenou škodou. [14]
Medzi prípady porušenia práva Únie členským štátom patrí:
- absentujúca alebo nesprávna transpozícia smernice, [15]
- prijatie alebo ponechanie v platnosti legislatívy, ktorá je v rozpore s právom Únie, [16]
- aplikácia ustanovenia vnútroštátneho právneho poriadku odporujúceho úniovému právu. [17]
Najväčší problém predstavuje vymedzenie „dostatočne závažného“ porušenia úniového práva, ktoré SDEU posudzuje na základe nasledujúcich znakov: [18]
- stupeň jasnosti a presnosti porušeného ustanovenia; [19]
- rozsah voľnej úvahy, ktorú porušené ustanovenie ponecháva na vnútroštátne orgány; [20]
- úmyselné alebo neúmyselné porušenie komunitárneho práva alebo spôsobenie škody;
- ospravedlniteľný alebo neospravedlniteľný omyl;
- splnenie alebo nesplnenie povinnosti predložiť prejudiciálnu otázku SDEU;
- postoj orgánov Únie ku konkrétnemu porušeniu práva Únie (napr. existencia právoplatného rozsudku o nesplnení povinnosti členského štátu v tej istej veci automaticky spĺňa znaky dostatočne závažného porušenia úniového práva členským štátom).
Za dostatočne závažné porušenie práva Únie považuje SDEU aj prijatie rozhodnutia, ktoré jasne odporuje judikatúre SDEU.[21]
Za jasné protirečenie možno považovať najmä také rozhodnutie vnútroštátneho súdu, ktoré bude v rozpore s judikatúrou SDEU, ktorá zaviedla základné zásady práva Únie ako napríklad: prednosť a priama aplikovateľnosť úniového práva, nediskriminácia, rovnocennosť, účinnosť, proporcionalita, náhrada škody, alebo aj judikatúru, ktorá zaviedla priamy účinok vybraných článkov Zmluvy o založení ES. [22]
Pristavím sa krátko pri rozsudku SDEU vo veci C-168/15 z 28.júla 2016, ktorý sa týkal návrhu na začatie prejudiciálneho konania podaný Okresným súdom Prešov v konaní Milena Tomášová proti Slovenskej republike – Ministerstvu spravodlivosti SR, Pohotovosti SR. SDEU skonštatoval, že zodpovednosť členského štátu za škodu spôsobenú jednotlivcom z dôvodu porušenia práva Únie rozhodnutím vnútroštátneho súdu môže vzniknúť iba vtedy, ak toto rozhodnutie vydáva súd tohto členského štátu rozhodujúci v poslednom stupni. Takýto súd sa dopustil dostatočne závažného porušenia práva Únie, ktoré umožňuje vznik zodpovednosti štátu, len vtedy, ak zjavne porušil aplikovateľné právo, alebo ak k tomuto porušeniu došlo napriek existencii stabilizovanej judikatúry Súdneho dvora v danej oblasti. [23]
Náhrada škody
Rozsah náhrady škody je podobný ako vo vnútroštátnom práve členských štátov, pretože sa nahrádza skutočná škoda a ušlý zisk, pričom peňažná náhrada musí byť primeraná. [24]
O konkrétnej výške náhrady škody rozhoduje vnútroštátny súd, a nie SDEU v súlade s tzv. zásadou procesnej autonómie, podľa ktorej je každý členský štát oprávnený určiť príslušné súdy a stanoviť podmienky konania, na základe ktorých bude zabezpečená ochrana práv fyzických a právnických osôb, ktoré týmto osobám vyplývajú z priameho účinku práva Únie.[25]
Náhradu škody nemožno viazať na požiadavku, aby SDEU predtým konštatoval porušenie úniového práva dotknutým členským štátom v rámci konania o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ.[26]
Z rozhodnutí Ústavného súdu Slovenskej republiky:
Ústavný súd Slovenskej republiky vyslovil záver [27], podľa ktorého „povinnosťou slovenského vnútroštátneho súdu, ktorá je inkorporovaná aj v základnom práve sťažovateľky na súdnu ochranu, nie je len ústavne konformná, ale aj eurokonformná interpretácia zákonov. Pre aplikačnú prax vnútroštátnych orgánov verejnej moci nadaných právomocou rozhodovať v individuálnych prípadoch to znamená, že stabilita právnych vzťahov a právna istota dôvodne vyžadujú hoci aj zotrvať na právnych konceptoch vyvinutých pred vstupom do Európskej únie, ale ak ide o sféru regulácie únijovým normotvorcom, je potrebné túto konfrontovať s regulačnými predstavami vnútroštátneho zákonodarcu, a v prípade zistenia odchýlky vyvinúť maximálnu snahu o uprednostnenie cieľa stelesneného v právne záväzných aktoch Európskej únie (pozri III. ÚS 666/2016).“
Ústavný súd Slovenskej republiky nálezom II.ÚS 381/2018 z 11. októbra 2018, vyslovil, že „ak súd poslednej inštancie v prípade, že skúmané ustanovenie európskeho práva nemožno považovať za celkom jasné (acte clair) alebo judikatúrou Súdneho dvora Európskej únie za objasnené v dostatočnej miere (acte éclairé), nepoloží Súdnemu dvoru Európskej únie prejudiciálnu otázku zameranú na správnu interpretáciu tohto ustanovenia, poruší základné právo strán konania na súdnu ochranu a na zákonného sudcu, resp. ich právo na spravodlivé súdne konanie.“ [28]
Pojmy acte clair a acte éclairé vyplývajú tiež z rozhodovacej činnosti SDEU.[29]
K zákonu č. 514/2003 Z.z. v príslušnom znení
V zákone č. 514/2003 Z.z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov nachádzame len výslovnú zodpovednosť štátu za škodu (určením orgánu konajúceho v mene štátu vo veci náhrady škody) spôsobenú orgánom verejnej moci, ak v dôsledku nesprávneho prebratia smernice Európskej únie alebo ak v dôsledku nedodržania lehoty určenej na jej prebratie vznikla škoda pri výkone verejnej moci v oblasti štátnej správy. [30]
Vzhľadom na podobnosť slovenskej a českej právnej úpravy[31] poukážem na rozhodovaciu činnosť Najvyššieho súdu Českej republiky, z ktorej vyplýva, že Česká republika zodpovedá za škodu spôsobenú jednotlivcovi porušením práva Únie rozhodnutím súdu posledného stupňa (vrátane súdu dovolacieho) aj keď toto rozhodnutie nebolo pre nezákonnosť zrušené. [32]
Systém zodpovednosti štátu za porušenie úniového práva je systémom autonomným postaveným na odlišných podmienkach než aké predpokladá zákon č. 82/1998 Sb., členský štát tak nesie zodpovednosť za škodu spôsobenú porušením európskeho práva, aj keď túto problematiku právny poriadok Českej republiky výslovne neupravuje. V rámci posudzovania príčinnej súvislosti je potrebné skúmať, či nedošlo k narušeniu príčinnej súvislosti konaním či opomenutím iného subjektu práva alebo zásahom vyššej moci alebo tým, že poškodený sám ku vzniku škody prispel svojim konaním alebo opomenutím, prípadne tým, že nesplnil svoju zmierňovaciu povinnosť vo vzťahu ku škode.[33]
Požiadavka vyčerpania všetkých vnútroštátnych a úniových prostriedkov však nie je absolútna a neuplatní sa v prípade, ak by učinila výkon práv založených súkromným osobám priamo účinnými ustanoveniami úniového práva nadmerne obtiažnymi. [34]
V Bratislave, dňa 22.4.2021
[1] Článok 340 ZFEU upravuje len zmluvnú a mimozmluvnú zodpovednosť Únie, a nie členského štátu.
[2] Rozsudok Francovich a iní proti Taliansku, 19.11.1991, C-6/90 a C-9/90, bod 35.
[3] Rozsudok Köbler, C-224/01, 30.9.2003, Zb. s. I-10239, bod 56; Brasserie du pêcheur a Factorama, C-46 a 48/93, 5.3.1996, Zb. s. I-1029, bod 57.
[4] Sehnálek D., Týč V a kol.: Soudní dvur EU a výklad práva Evropské unie, Masarykova univerzita, Právniská fakulta, r. 2016, str.25 a odkaz na článok 288 ZFEU, prístupné https://science.law.muni.cz/knihy/monografie/Sehnalek_Soudni_dvur_EU.pdf
[5] Sehnálek D., Týč V a kol.: Soudní dvůr EU a výklad práva Evropské unie, Masarykova univerzita, Právnická fakulta, r. 2016, str.32 a odkaz na Da Costa 28, 29 a 30/62 z 27.3.1963, prístupné na https://science.law.muni.cz/knihy/monografie/Sehnalek_Soudni_dvur_EU.pdf
[6] Slašťan, M. Právo na náhradu škody spôsobenej porušením práva Únie, https://www.ja-sr.sk/files/Nahrada_skody%20EU_Slastan.pdf, s. 2.
[7] Slašťan, M. Právo na náhradu škody spôsobenej porušením práva Únie, https://www.ja-sr.sk/files/Nahrada_skody%20EU_Slastan.pdf, s. 2 a odkaz na rozsudok Synthon, C-452/06, 16.10.2008, bod 35 a 36.
Ricziová, B. Zodpovednosť súdnej moci za škodu spôsobenú porušením práva EÚ – judikatúra SD EÚ, http://www.jasr.sk/system/files/private/Beatrix_Ricziova_Zodpovednost_sudnej_moci_za_skodu_sposobenu_porusenim_prava_EU.pdf, s. 11a odkaz na C-224/01, Köbler, 30.9.2003, Zb. s. I-10239, bod 45, 46 a 50, s. 25 a odkaz na C-87/17 P CBA Spielapparate und Restaurantbetrieb v SDEU, 5.7.2017 a C-261/17 P Ccc Event Management v. SDEU, 13.7.2017.
[8] Slašťan, M. Právo na náhradu škody spôsobenej porušením práva Únie, https://www.ja-sr.sk/files/Nahrada_skody%20EU_Slastan.pdf, s. 3 a odkaz na Brasserie du pêcheur a Factortame, C-46 a 48/93, 5.3.1996, Zb. s. I-1029, body 36 a 34.
[9] Slašťan, M. Právo na náhradu škody spôsobenej porušením práva Únie, https://www.ja-sr.sk/files/Nahrada_skody%20EU_Slastan.pdf, s. 3 a odkaz na Köbler, C-224/01, 30.9.2003, Zb. s. I-10239, bod 32
[10] Slašťan, M. Právo na náhradu škody spôsobenej porušením práva Únie, https://www.ja-sr.sk/files/Nahrada_skody%20EU_Slastan.pdf, s. 3 a odkaz na Kühne a Heitz, C-453/00, 13.1.2004, Zb. s. I-837
[11] Slašťan, M. Právo na náhradu škody spôsobenej porušením práva Únie, https://www.ja-sr.sk/files/Nahrada_skody%20EU_Slastan.pdf, s. 3 a odkaz na Fratelli, 103/88, 22.6.1989, Zb. s. 1839, bod 31
[12] Rozsudok Milena Tomášová C-168/15 z 28.júla 2016.
[13] C-224/01, Köbler, 30.9.2003, Zb. s. I-10239, bod 51; C-173/03, Traghetti del Mediterraneo, 13.6.2006, Zb. s. I-5177, bod 45; pozri tiež C-46 a 48/93, Factortame III a Brasserie du pêcheur, 5.3.1996, Zb. s. I-1029, s. I-1029, bod 51; C-178, 179, 188 až 190/94, Dillenkofer, 8.10.1996, Zb. s. I-4845.
[14] Siman, M. Zodpovednosť súdnych orgánov za škodu spôsobenú porušením komunitárneho práva, https://www.law.muni.cz/sborniky/Days-of-public-law/files/pdf/mep/Siman.pdf, s. 9.
[15] Slašťan, M. Právo na náhradu škody spôsobenej porušením práva Únie, https://www.ja-sr.sk/files/Nahrada_skody%20EU_Slastan.pdf, s. 3 a odkaz na Francovich, C-6 a 9/90; Dillenkofer, C-178, 179 a 188 až 190/94.
[16] Slašťan, M. Právo na náhradu škody spôsobenej porušením práva Únie, https://www.ja-sr.sk/files/Nahrada_skody%20EU_Slastan.pdf, s. 3 a odkaz na Brasserie du pêcheur a Factortame, C-46 a 48/93, 5.3.1996, body 71 a 72.
[17] Slašťan, M. Právo na náhradu škody spôsobenej porušením práva Únie, https://www.jasr.sk/files/Nahrada_skody%20EU_Slastan.pdf, s. 3 a odkaz na ČEZ, C-115/08, 27.10.2009, bod 138; Luigi, C-357/06, 18.12.2007, body 28 a 29; Simmenthal II, 106/77, bod 21.
[18] C-224/01, Köbler, 30.9.2003, Zb. s. 2003, s. I-10239, body 54 a 55; C-173/03, Traghetti del Mediterraneo, 13.6.2006, Zb. s. 173, bod 43.
[19] C-392/93, British Telecommunications, 26.3.1992, Zb. s. I-1631, bod 42.
[20] C-5/94, Lomas, 23.5.1996, Zb. s. I-2553, bod 28.
[21] C-224/01, Köbler, 30.9.2003, bod 56.
[22] Siman, M. Zodpovednosť súdnych orgánov za škodu spôsobenú porušením komunitárneho práva, https://www.law.muni.cz/sborniky/Days-of-public-law/files/pdf/mep/Siman.pdf, s. 9 a 10.
[23] https://www.najpravo.sk/judikatura/obcianske-pravo/nahrada-skody/zodpovednost-clenskeho-statu-za-skodu-sposobenu-jednotlivcom-z-dovodu-porusenia-prava-unie.html
[24] Siman, M. Zodpovednosť súdnych orgánov za škodu spôsobenú porušením komunitárneho práva, https://www.law.muni.cz/sborniky/Days-of-public-law/files/pdf/mep/Siman.pdf, s 11 a odkaz naC-271/91, Marshall II, 2.8.1993, Zb. s. I-4367, bod 26.
[25] Siman, M. Zodpovednosť súdnych orgánov za škodu spôsobenú porušením komunitárneho práva, https://www.law.muni.cz/sborniky/Days-of-public-law/files/pdf/mep/Siman.pdf, s. 3 a odkaz na 33/76, Rewe,16.12.1976, Zb. s. 1989, bod 5; 45/76, Comet, 16.12.1976, Zb. s. 2043, bod 13.
[26] Slašťan, M. Právo na náhradu škody spôsobenej porušením práva Únie, https://www.ja-sr.sk/files/Nahrada_skody%20EU_Slastan.pdf, s. 3 a odkaz na Danske Slagterier, C-445/06, 24.3.2009, bod 37.
[27] http://merit.slv.cz/III.US651/2016, nález III. ÚS 651/2016 z 28.11.2017 (bod 27).
[28] www.ustavnysud.sk › docDownload › č. 44 – II. ÚS 381_2018.pdf
[29] Acte clair: Cilfit C-283/81 z 6.10.1982, acte éclairé: Da Costa 28, 29 a 30/62 z 27.3.1963.
[30] § 4 odsek 1 písm. e) ZZŠ.
[31] Zákon č. 82/1998 Sb. v platnom znení ( § 8 odsek 1 rovnaký s §6 odsek 1 ZZŠ, § 8 odsek 2 je rovnaký s § 6 odsek 3 ZZŠ , § 8 odsek 3 podobný, aj keď prísnejší čo sa týka vymenovania prostriedkov nápravy, s § 6 odsek 2 ZZŠ).
[32] Rozsudok Najvyššieho súdu Českej republiky sp. zn. 30 Cdo 2584/2016 z 12.12.2018 (bod 51), dostupné na www.nsoud.cz.
[33] Rozsudok Najvyššieho súdu Českej republiky rozsudkom sp. zn. 30Cdo 1945/2016 zo dňa 25.4.2018 (bod 38 a 39), dostupné na www.nsoud.cz.
[34] Rozsudok Najvyššieho súdu Českej republiky sp. zn. 28Cdo 2927/2010 zo dňa 20.8.2012 (bod 32) a odkaz na rozsudok SDEU z 8.marca 2001 C-397 a 410/98 Metallgesellschaft a další, [2001] ECR I-01727, a rozsudok SDEU z 18. januára 2001 C-150/99 Stockholm Lindöpark AB, [2001] ECR I-00493, dostupné na www.nsoud.cz.
